城市規劃：公民權與州權的博弈
賴清陽律師

美國實行的是土地私有制，但在對土地的規劃和管理方面，地方政府擁有限制私人財產權的權力。與中國國情不同的是，作為土地私有制的國家，美國房地產市場完全按市場規律運作，政府對市場的干預很少，在房地產市場上，政府與所有其它業主一樣，也是一個普通的業主，遵守同樣的遊戲規則。在與房地產管理有關的政府職能中，政府制定和改變土地的功能必須與民眾協商，通過立法來實現，不僅要符合公益，還要符合憲法法律，公開公正透明。因此，美國地方政府與社區之間更多的是合作關係，且社區範圍內的基層自治管理是受到鼓勵的。正因如此，投資者或者房屋所有者應積極參與到這種基層自治的過程中，維護自己的合法權益。

城市規劃法規雖然是市政部門所定，但是在美國，城市規劃法規只是政府權力和市民權利博弈的平衡，其並不是什麼金科玉律不可改變。如果城市規劃法規給您的投資，經營或生活帶來巨大不便，我們建議您諮詢當地的房地產律師，瞭解並維護屬於您的權利。

下面筆者根據市政規劃申請許可中常見的爭議和問題，為您介紹基本的程式並提供幾點解決之道：

1. 申請材料充足，獲得規劃許可（Zoning Permit）
在美國，無論是開發土地還是在土地上建築房屋，均要向當地城市規劃辦公室（zoning office）申請規劃許可。與中國的土地使用權審批制相比，美國的規劃許可申請可能更加簡潔、快速、透明。您可以在城市規劃辦公室領取到申請表格，一般來說，城市規劃辦公室在受理申請之後會在一周內處理完畢，如果材料真實充足，且房地產開發符合當地的城市規劃法，那麼申請就會被許可，否則申請可能會面臨失敗的危險。這種模式下，城市規劃法規具有較高的權威性，我們建議您諮詢專業的房地產律師，為您填寫並準備申請材料，以保證申請許可的通過，以避免因為申請被拒絕所帶來的各種人力物力的損失。

2. 使用在先，允許繼續（non-conforming use）
一般來說，投資購房者在投資購置房地產前，應該明確該房地產的建設和使用是否符合現行的城市規劃法規，如果符合，那麼皆大歡喜，但若不符合，也不能說明該房地產絕對沒有投資和開發價值，假如這種違規的情形是發生在現行法規生效前或法規修訂前，那麼現行規劃法可能允許這種不合規情形，甚至將上述不合規情形通過合法化納入現行的城市規劃法內 。不過，上述特殊處理也不是完全確定的，我們建議投資購房者在遇到上述特殊情況下，諮詢專業的房地產律師，去當地城市規劃法制定部門進行確認，明確該房地產不合規的使用行為能否有條件繼續，甚至被永久許可。

3. 特殊用途，嘗試申請（conditional-use permit）
除了上述特殊使用的情形，還有一種特殊情況筆者也許有必要向各位投資者做出介紹。美國的區域規劃法有時候可能會對某些有特殊用途的用地建設開發做特別處理，比如投資者希望在居住區建設一家醫院或托兒所，考慮到醫院和教堂對社區的作用，即便是在不允許建設經營場所的住宅用地，城市規劃部門也可能會許可您的申請。當然特殊使用的情形在不同州會有不同規定，我們建議投資者諮詢當地的房地產律師，瞭解所在地區市政部門的相關規定。

4. 改變困難，積極救濟(variance)
有時候，投資者或房地產所有人可能會發現，如果嚴格按照該區域的區域規劃，那他/她也許會處於一個不利的局面，比如根本不能完成自己的開發計畫或者根據規劃法做出變更會有很大困難。這種情況下，投資者或房地產所有人可以在充分證明自己不利的前提下，申請區劃變更（zoning variance）。而當地的區劃委員會在舉行公開聽證（public hearing）會後做出是否許可改變申請的決定。該聽證會公開透明，並允許該鄰近的房地產所有人發表意見，如果投資者對最後的決定不服可以訴至有管轄權的聯邦法院。我們建議投資者或房地產所有人諮詢當地的房地產律師，在律師的幫助下，瞭解申請的條件和流程，最大限度的爭取自己的合法權益。

5.要求合理，修改法規（Amendment）
房地產投資者或所有人，若認為所在地區的城市規劃法規與地區應具備的用途不符，可以通過申請修改城市地區地圖（district map）和當地的區域規劃法規，如果申請人請求合理，相關變更符合當地實際情況，那麼申請被批准的可能性很大 。這樣一來，投資者也許會通過上述變更實現自己的開發建設用途。畢竟各地情況不同，具體細節我們建議您諮詢房地產律師。

6.參與自治，鼓勵投票(Voting)
通過上面的介紹，房地產投資者也許不難發現，美國政府在制定法律及行業管理的過程都是公開，公正及透明的。無論是前期的法規制定，還是後期的申請許可、有條件許可、特殊許可及法規修改，都必須經過公開聽審程式(public hearing)，社區公眾均可參與到聽審過程中，積極發聲。所以我們建議，您在上述程式中別忘了投上寶貴的一票，也許結果會因為您的參與而有所改變。

7. 構成違憲，提起告訴
在美國，憲法是神聖至上的，任何法律法規及政府行為都不得違反憲法，否則無效。因此政府在制定和改變土地功能過程中必須符合一些條件，否則構成違憲所以如果政府土地管理法規不是以社區福祉為目的，投資者或自住戶都可以就城市規劃法規的合憲性向法院提出告訴，一般來說，上述條件包括：
(1) 區域規劃制定過程必須合乎立法程式
(2) 區域規劃法條款必須清楚且具體
(3) 區域規劃法不得存在歧視性內容
(4) 區域規劃法的制定目的應是促進公眾公共健康，安全及福利
(5) 區域規劃法在適用上應一視同仁

休士頓置產：我不能動我的“乳酪”？
賴清陽律師

每個人心裡都有一塊”乳酪“，它代表幸福、安寧和夢想。每個人在自己的人生中或許都追求著不同的“乳酪”，但是對於千千萬萬的中國人來說，最大的夢想也許都是共同的——擁有一個幸福的家，而家總跟房子分不開。現在越來越多的中國朋友正帶著這樣的夢想來到休士頓，購房置業、落地生根。但是和中國國情不同的是，當您擁有自己的房產後，您也許發現即便作為所有人，您對自己的房產也不能隨便進行設計或改動。
休士頓雖然沒有統一的城市規劃法（city zoning ordinance），但是其通過其他的法律規則對整個城市進行規劃(zoning)。城市規劃的最大特點就是分區管理，即規定不同地區的土地有不同的用途。正是通過這種分區管理，整個城市的土地使用得到合理的限制並保證了社區的安全、健康及福祉。而隨著時代的進步，規劃的保護目的開始有了新的發展，除了社區安全及健康的考慮外，還加入了美觀及欣賞層面的考量。也就是說，您在對自己的土地進行開發建設或對自己的房產進行設計裝修的時候，即便沒有影響周邊社區的健康及安全，但是如果與周邊房屋設計差別太大，影響了整個社區的整潔、美觀及一致性，可能也會違反城市規劃法。

因此，當您在設計裝修自己的房產時，也許要注意以下幾點。

1. 社區建築設計的一致性
您也許會納悶：我裝修自己的房子怎麼還有這麼多限制呢？其實這不是城市規劃法管的寬，試想當您支付了大筆費用終於住進了漂亮社區的大房子裡，結果您周圍的業主把自家房子塗鴉成各種顏色，或者在前庭後院修建各種奇形怪狀的小木屋……，您還有心思欣賞和享受這漂亮的社區嗎？您也許會覺得這種行為可能會有礙觀瞻，除此之外您可能還會擔心，某一天當您出售自己的房屋時，周圍業主的上述行為是否會引起這個社區房屋價值的下跌？所以也正是出於上述考慮，城市規劃法將美觀整潔也納入到保護的範圍內。
1913年，在芝加哥城市規劃一案 中，伊利諾斯州最高法院審理的認為，非經相鄰業主的多數同意，不可在居民區開設零售店的城市規劃法規定是違憲的，法官意見指出，零售店的運營，據其自身固有的性質，並不會威脅公眾的健康和安全。禁止在居住區開設零售店，明顯僅僅是基於審美的考慮，完全與公共健康、道德、安寧或基本福祉沒有任何聯繫。不管是州的立法，還是市政的立法，如果構成對私有財產權或個體自由的侵犯，則不能僅是審美的目的。這一觀點代表了大多數美國法院早期的立場。

1926年，在歐幾裡德鎮訴安布勒房地產公司一案 ，美國最高法院判決，規劃是市政當局員警權（police power）的合法使用。從此，法院對城市規劃法的司法態度變得更加開明，審美可作為一個有效的、重要的因素以支持城市規劃法，這成為廣為接受的一般規則。然而，這只是審美需要被承認為“公共利益”的初始階段。如果在審美需要之外，不能找到諸如安全健康等更為傳統的支撐理由，僅依賴審美的目的，仍然無法為特定的規劃限制提供足夠的正當性支援。有時，法院不得不為規劃法規的限制披上非審美的外衣，譬如，宣稱有礙觀瞻的戶外廣告規制可能會隱蔽罪犯等。

但在1954年，在伯爾曼案 中，美國聯邦最高法院支持了一項城市改造計畫的有效性，該計畫涉及到貧民窟的清除。法院判決中指出：公共福祉（public welfare）是一個含義廣泛、包容性強的概念。公共福祉所體現的價值追求，既有物質性質的，也有精神性質的；既包括金錢利益，也包括審美價值。社區應該美麗而健康，既有勻稱的佈局又有謹慎的巡邏。伯爾曼案之後，法院開始全面認可審美是一項獨立的公共利益。

2. 言論自由受到保護
美國憲法第一修正案，明確了對言論自由的保護，因此您可以自由表達自己的言論，有時候您也許會利用自家房產的外牆或用條幅等來表達某種言論，此種利用方式既有藝術性的，也可能是商業性的，甚至是政治性的。這種情況下，社區美觀的公益價值也許會讓位于言論自由的保護，您也許有權繼續利用自家房產保護自己的言論自由。

1994年，在杜拉市和基洛的案例中，杜拉市城市規劃法規禁止當地業主在標識位址、出售資訊和安全警示標識外不得在房屋上張掛其他標識。基洛是一位反戰人士，所以他在自家房屋前及窗戶上拉了條幅“反對海灣戰爭，大家一起來致電國會吧“，後來杜拉市政府認為該條幅有礙觀瞻，違反當地的城市規劃法，勒令其撤去條幅。基洛認為杜拉市政府的城市規劃法規和命令侵犯了他的言論自由權，便一紙訴狀告到法院。之後最高法院判決，杜拉市的城市規劃法規違反憲法第一修正案，因為基洛沒有更好的方式表達上述言論。自此，體現什麼審美價值考慮的城市規劃法規讓位于公民的言論自由權。

3. 允許憲法審查
當然，每個人對美的定義是不同的，所以不同于社區安全健康的界定，美的標準是主觀的。您或許疑問了：到底什麼情況會影響社區美觀？對於這個問題，美國的法院莫衷一是，沒有判例做出具體的規則，所以如果您認為城市規劃法規中對建築設計裝修的限制模糊矛盾，指示不明，你可以向法院提出告訴，請求法院對城市規劃法規進行憲法審查，確定其效力。

1993年，在安德森一案 中，安德森在華盛頓州的大華府市計畫建造一座房屋，該房屋設計與周邊房屋格格不入，因為該房屋非常現代，有米灰色泥灰的外牆，藍色的屋頂以及商店才有的四面落地的玻璃，儼然一座大型商場的模樣。後來房屋所在地區的大華府市，市政規劃委員會在授予土地使用許可證明時，對安德森呈遞上的計畫予以否決，原因是因為，該計畫違反了當地城市規劃法規定。後來安德森以城市規劃法規定內容不清，且相互矛盾為由提起憲法審查之訴。後來華盛頓州法院判定，該法規違憲，因為該法規規定，當地建築必須保持多樣性，又要保持一致性，這種表達實為前後矛盾，所以無效。

限於篇幅，我們僅提供以上幾點解答與提示，具體細節請您聯繫當地的房地產律師，諮詢相關的法律法規，並通過律師幫助您防範法律風險。

中英文雙語路牌設立回憶

張世勳

最近華埠雙語路牌由 Sharpstown Management District重新再做新的路牌設計，

讓我想起休士頓華埠這二十年來發展的快速。1993年初時，我才第一次加入商

會理事會，對一切的運作還不是很瞭解。有一天張吉正會長說要我一起去參加

一個飯局，結果是和周政賢理事，蔡超群會員，市議員Gracie Saenz，在飯局中

才瞭解原來是想請她在市議會提出有關在華埠設立華語路牌。

設立華語路牌，一來可幫助不會看英文的年老僑民容易記路名，二來可以把休

士頓華埠建立和三藩市與紐約市一樣的旅遊地標來增加觀光商機。

可能因為我是最資淺又最年輕的小留學生理事，和老外打交道隨心應手。會長

就指派我負責這個案子。當時頂好商圈華埠的區域，東從Gessner，西到

Wilcrest，北到 Harwin，南到Bellaire Blvd.並不是很大。在整理定點時也把重要

地方如台灣人活動中心也包括在內，主要的13條路是：

1. Bellaire Blvd. 百利大道

2. Beltway 8 八號公路

3. Clarewood 武德街

4. Corporate 合作路

5. Gessner 吉順路

6. Harwin Dr. 好運大道

7. Point West 蓬萊路

8. Ranchester 廉潔路

9. Sovereign 士林街

10. Townpark 公園街

11. Westline 西園街

12. West Office 西府街

13. Wilcrest 衛道路

理事會透過華文媒體徵求命名，兩個星期後，收到不少建議。理事會表決通過

命名。休士頓華埠路牌取名和別的地方不同，是因為此地是用國語和台語意義

發音，而非東西岸用的廣東語發音，路名如吉順-Gessner Road和廉潔路-

Ranchester Drive即是。市政府很肯定我們為華埠繁榮的貢獻，並彰顯休市各族

裔文化的融合及多元文化的多采多姿，市議會馬上通過。沒多久市政府工務局

來函要做路牌，希望快點把資料送去(可是當時市政府工務局沒人會看中文，華

文字體還是本會岑太太打字的)，商會還想把當地改為小臺北的事宜做為第二步

，因為當時台灣移民到此地的不少。

1993年10月23日重陽節星期六上午，在鑼鼓喧天祥獅舞躍的熱烈氣氛中進行，

由當時北美協調處CCNAA (臺北經濟文化代表庭前身) 處長為現任國府外交部

部長楊進添，會長張仲庸，前會長張吉正及休士頓市議員們，在頂好廣場前正

式開幕，很熱鬧。華埠的雙語路牌在商會半年來的密集策劃下，終於揭幕。以

吉順路，衛道路，百利大道及好運街所圍成的頂好商圈，並樹立八十個中文雙

語路牌。

當天的活動，中英文報紙及電視台11, 13及26都有詳盡的報導，Houston

Chronicle 在10月23日以Some signs of culture為題，圖文並茂予以報導，並陳列

了正反雙方的意見。Houston Chronicle在10月28日也登出讀者投書表示了不同看

法，其實民主社會不同意見，見仁見智乃是常情，以平常心待之。

重要的是路牌樹立起來，我們獲得了應有的肯定，也連帶肩負起該區的責任，

考慮如何避免族裔衝突，並進而去美化環境，真正彰顯我們的形象，顯現優美

的文化和氣質，才是我們任重道遠的目的。

商會也進入和 Sharpstown Homeowner Association 溝通，如何和社區共生，建造

雙贏。

我也因名字出現在Houston Chronicle上，內人在當天連續接到三通洋人電話，說

我不應該在美國土地上樹立雙語路牌，把美國醜化了。有位參加過越戰的市民

說，他好不容易回到自已的地方，不想看到外國(佔領)他的國家。有一位更恐

嚇要把我全家幹掉，當天馬上報警，電話改號，並且要求電話局不可公佈新號

碼，內人很生氣說：「你要出風頭，不要把全家大小安全棄之不顧。」

2001商會再次要求市政府進行雙語路牌維護，當年4月10日理事會決議由商會支

出維修費用，負起服務社區的責任。

在多年後的2011年，頂好商圈已經擴大成華埠，中國城，亞洲城或是國際區，

已是休士頓市一個必遊的觀光地，任何人只要進入百利大道看到雙語路牌，就

知道他已進入了華埠，商會當時的動機樹立雙語路牌，真有遠見，功德無量。

（部分資料載自1994商會年刊）